（浙江大学农业现代化与农村发展研究中心，中国杭州310029）

　　摘要：通过对建国后的历史考察，认为中国城市土地资源配置中市场机制与政府机制的消长演变有其内在的必然性；而这种演变始终未能有效地消除土地资源配置低效率和城市用地规模过度扩张现象的根本原因则在于市场和政府都是不完善的。因此，机制的“选择”往往只是“以哪种机制为主”的选择。考虑到城市土地的特性，认为在市地资源配置中，应以市场机制为主；在市场失灵的情况下，则需要充分发挥政府的功能，并采取以法律形式规范政府机构的行为、加强对土地管理政策执行过程的预先分析、建立政府官员选拔的竞争机制等措施来弥补政府缺陷。

　　关键词：市场失灵/政府缺陷/市地规模过度扩张/机制选择

　　1中国城市土地资源配置中市场—政府机制的消长演变的历史考察

　　1.1市场机制的消失

　　解放后，随着中国城市土地的国有化，其使用亦从有偿逐步转变为无偿，市场机制逐渐消失。其主要标志是1954年2月24日《中央人民政府关于国营企业、机关、部队、学校等占有市郊土地使用费或租金问题的批复》和同年3月8日《内务部答复关于国营企业、公私合营企业及私营企业等征用私有土地及使用国有土地交纳契税或税金的几个问题》。这两个文件规定：“国营企业经人民政府批准占用土地，不论是拨给公产或出租购买，均应作为企业的资产，不必再向政府交纳使用费；机关、部队、学校经政府批准占用的土地，亦不交纳租金和使用费”。“国营企业、国家机关、学校团体及公私合营企业使用国有土地时应一律由当地政府无偿拨给使用，均不再交纳租金”。从此，国营、公私合营企业、事业单位无限期、无偿使用国有土地的管理体制就逐步形成与建立起来。土地市场机制也随之消失，取而代之的是政府的计划机制和直接的数量调控机制等。

　　用我们现在的眼光看，当时取消城市土地配置中的市场机制显然是十分荒谬的，而且弊端很多，一般认为当时出现的“多占少用，早占迟用，占而不用”等现象都与此有关。

　　但是我们如果能仔细分析一下当时整个社会的制度供给情况，那么我们又可以发现实行土地的无偿使用又是必然的。

　　首先是国家财政的统收统支、统一核算制度。在这种制度下，大部分城市的土地所有者和使用者只是国家的代理人，不分彼此。因此，正如内务部1954年3月8日的批复所言“收取土地使用费或租金并非真正增加国家收入，而是不必要地提高企业的生产成本和扩大了国家预算，并将增加不少事务手续”。在同一个文件中，对于私营企业还是要求收取土地使用费或租金的，这说明公私之间还是有区别的。

　　其次是计划经济制度。计划的存在并不一定推论说市场不可以存在。但是，在改革开放以前，我国实行完全的计划经济制度，排斥市场在经济中的调节作用。在这种旧的计划模式下，城市土地作为重要的生产要素，不可能游离于传统的体制运行之外。1954年2月24日中央人民政府政务院关于对国营企业、机关、部队、学校等占用市郊土地征收土地使用费或租金问题的批复中亦明确提出：“保证土地合理使用的决定性关键在于政府批准土地使用时严格掌握土地使用原则，按照企业单位、机关、部队、学校的实际情况确定其土地使用的面积，不必采用征收土地使用费或租金的办法。”事实上，计划部门基本上未考虑过在制定计划过程中事先制定一个土地供求计划，他们优先考虑的是为了实现某种经济增长率所需的投资计划，土地的分配是在投资计划的过程中顺带完成的，也就是说，一旦投资项目获得批准，用地申请也就获得认可，用地规模将根据投资项目与占用土地面积的某种技术比例确定下来。在这种情况下，土地配置中的市场机制自然就不需要了。

　　然而，这种完全的政府机制并没有产生人们预想的效果。市场机制的消失至少带来了两个不良后果。

　　一是使国家失去了一种土地管理的有效调控工具。根据最新信息学的研究成果，土地管理者与土地使用者的动机和信息是不对称的。在缺乏价格信号的情况下，土地管理者往往无法确定土地使用者的最佳用地规模，低效和浪费也就不可避免。市场机制下地租和地价的存在，可以在存在财务约束的情况下，消减土地使用者闲置或浪费土地的愿望并起到“自律”的作用，而土地的价格信号与数量信号（用地面积）相结合后，可以提高土地管理机关的决策能力。

　　二是使土地收益的计量与分配失去了分寸。对于哪些占地较多且位置较佳的企业来说可以获得较高的级差收益，这不利于为企业创造平等的竞争环境。在统收统支的情况下，这些级差收益以利润或其他的形式上交给国家或地方政府，无法进行客观的考核。更糟糕的结果可能是，土地使用者没有高效地利用土地的动力，从而土地的收益无法正常地产生。这样比“零和游戏”的结局还要差。

　　1.2市场机制的形成及作用范围的不断扩大

　　1.2.1隐性市场的自发形成

　　十一届三中全会以后，中国经济迅速发展。伴随着经济发展和人口增长，对土地这种重要生产要素的需求量也日益增加。由于在原有制度下禁止土地使用权的交易，而正常的通过有关部门审批获得土地的渠道又并非能充分满足众多土地需求者。在这种情况下，以私下交易原有划拨土地的使用权为主要特征的隐性市场应运而生。这对于调剂土地余缺，提高土地配置效率起到了一定作用，但也带来了一系列严重问题，如造成了国家土地收益的流失，影响了城镇土地的有效管理和城市规划的实施，诱发了土地投机，加剧了社会分配不公等等。

　　1.2.2政府造就的土地市场逐步形成

　　早在改革开放初期的1979年，中国政府就已经在利用价格机制来处理与外资企业之间的关系。该年7月1日全国人大通过的《中华人民共和国中外合资企业经营法》规定，中国合营者的投资可包括为合营企业提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费。

　　1984年是我国进行城市经济体制改革的关键一年。该年辽宁省抚顺市开始了全面征收城市土地使用费的试点。在以后几年中，各地陆续开征了城市土地使用费。1988年9月27日，国务院发布了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定自1988年11月1日起在全国范围内开征城镇土地使用税。

　　1987年，深圳经济特区借鉴香港土地批租制经验，率先试行城镇国有土地使用权出让转让制度。1990年6月，国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，使我国城镇国有土地市场有了明显的法律保障。

　　这一时期土地市场的形成过程具有明显的诱致性变迁特征。一方面，外围相关制度供给的增加，降低了城市土地市场形成过程的成本，从而形成了成本推进的格局。1984年城市经济体制改革全面展开以后，“统收统支”的财政体制已经改变；企业的所有权与经营权逐步分离，企业由国家经营逐步变成自主经营、自负盈亏；不合理的价格体系，得到了一定程度的理顺；竞争机制已被引入经济活动的各个领域，市场竞争已成为商品生产发展的动力；城镇住房制度改革方案逐步出台，住房商品化已开始起步等等都为城市土地市场的形成创造了良好条件。另一方面，多种经济成份，尤其是外资企业的出现，使国有土地有偿使用成为必要；出让土地可得到的巨额收入对中央和地方政府具有的诱惑力等又对土地市场的形成产生了巨大的拉力。

　　但是，在1992年初以前，土地市场起作用的范围还十分狭小。据统计，到1992年4月，全国仅有17个省（市、区）开展土地使用权出让试点工作，实际有偿出让土地面积占城市土地总面积的比例也极小。[1]因此，这一阶段城市土地使用权出让、转让制度的意义主要在于改变了传统土地使用制度中的“三无”模式（即无偿、无流动、无期限），为改革的全面开展提供了经验和基础。从总体上看，它在提高土地资源配置效率方面的作用并不很大。

　　1.2.3市场机制作用范围的扩大

　　1992年，邓小平同志的南巡讲话结束了对计划与市场之间关系的长期争论，从而避免了可能出现的改革趋势的倒退。此后，随着改革力度的加大，经济建设步伐的加快，土地使用制度改革迅速推进，有偿出让的数量和地区明显增加。到1992年底，土地出让试点工作已覆盖除西藏外的全国29个省（市、区），经济特区和部分沿海城市已全面推行土地有偿使用制度，土地供应主要采用出让方式。[2]到1995年，全国依法出让的土地占新增建设用地供应量的比例已上升到25%左右，土地转让现象也明显增加。[3]

　　这一阶段的改革，不仅对于刺激一些土地使用者个体转出部分闲置土地产生了明显的作用，而且对于促进旧城改造，全面提高城市土地配置效率产生了良好的效果。

　　但是，土地有偿使用范围的扩大，也直接导致了土地供给总量的失控和供给结构的偏差，尤其是“吃饭”（保护耕地）与“建设”（城市化）的矛盾变得十分尖锐。因为在市场拉动的机制作用下，农业用地（尤其是耕地）转化为非农用地的动能非常强烈。

　　1.2.4政府管理随着土地市场的发展而不断加强

　　由于耕地保护与城市化的矛盾日益尖锐化，政府在加强土地市场建设的同时，也不断加强了土地管理工作。

　　1997年4月15日，中共中央、国务院发出通知，要求“加强土地管理，切实保护耕地”，决定“冻结非农建设项目占用耕地一年”，并“冻结县改市的审批”。[4]1998年3月29日，又发出了《关于继续冻结非农建设项目占用耕地的通知》，决定“自1998年4月15日起至《中华人民共和国土地管理法》修改后颁布之前，继续冻结非农建设项目占用耕地”。

　　1998年8月29日第九届全国人民大会常务委员会第四次会议修订的《土地管理法》则明确提出“对耕地实行特殊保护”，并把“确保本行政区域内耕地总量不减少”分别作为各省、自治区、直辖市编制土地利用总体规划和耕地保护工作的基本原则和目标。八届人大五次会议通过了修订的《中华人民共和国刑法》，在这部法律中，设立了“非法转让、倒卖土地罪”，“毁坏耕地罪”以及“非法批地罪”和“非法低价出让土地罪”等，更是为保护土地资源尤其是保护耕地提供了强有力的手段。

　　所有这些措施，对于保护耕地、提高土地资源配置效率发挥了重要作用。但是，耕地数量锐减的势头并未从根本上得到抑制。即使在1997年中央下文“冻结非农建设项目占用耕地”后的一年内，耕地也依然减少约18万hm2.

　　综上所述，在中华人民共和国成立后的50年中，中国城市土地资源配置中市场机制与政府机制的关系曾发生了多次变化，但土地资源配置效率低下及城市用地规模过度扩张的现象却始终未能消除。其原因究竟何在？

　　2城市土地资源配置中的市场失灵与用地规模过度扩张

　　市场机制在城市土地资源配置中具有难于替代的基础作用，但它也会因多方面的原因而失灵，从而造成城市用地规模的过度扩张。

　　2.1可能出现的“发散型”蛛网模型使土地供求难于实现均衡。

　　根据“蛛网理论”，在完全的市场条件下，一种商品的供求能否趋向均衡，取决于该种商品供给与需求的相对弹性。当供给弹性小于需求弹性时，价格调节使供求逐步趋于均衡（收敛型）；而当供给弹性大于需求弹性时，价格调节使供求数量远离均衡点。

　　影响城市土地供给价格弹性的因素首先是时间长短，如果考虑的时间跨度足够长，则供给弹性越大。而在一定的时间跨度中，土地供给成本的变化便成为主要因素。如果土地供给量增加时，成本也相应地增加，则城市土地价格增长的好处就被成本因素抵消，对供给者的刺激就会减小，因而其供给弹性也下降。因此，中央政府对土地涨价收取较高的税收，有利于土地的供求均衡，否则，出现“发散型”蛛网模型的可能性就较大。

　　影响城市土地需求价格弹性的主要因素有二：一是替代因素，从投资需求的角度看，地产投资与股票、期货、实业等可以相互替代，因此投资机会愈多，其需求弹性愈大，达到土地供求均衡的可能性也越大。对于不同用途的土地来说，由于存在着竞争，所以各自的需求弹性是不同的。商业用地的替代性较差，因而其需求的价格弹性比较小，不易达到均衡；住宅用地的替代性较好，因而其需求的价格弹性较大，较易在市场的作用下实现均衡。二是收入因素。对于发展商来说，土地投入与非土地投入的搭配比例不同，在其他因素不变的情况下，土地投入的比例越高，则对其价格变动的反应就越强烈。因此，随着容积率的上升（表现为土地投入所占比例的下降），对土地的需求价格弹性亦就越小，同时，由于楼价中地价所占比例降低，一般消费者对楼房的需求价格弹性也减小，在市场作用下实现市地供求均衡的难度也就增大。

　　2.2外部性的存在常使市地均衡量大于社会最优量

　　所谓外部性，是指人们的经济行为有一部分的利益不能由自己享用，或有一部分成本不必自行负担。前者称外部经济性或外部效益，后者称为外部不经济或外部成本。

　　土地利用中的外部性是十分明显的。合理的农地保护产生的良好社会效益、生态效益大部分体现不到农地保护和利用者自上。而增加市地或其他非农建设用地造成耕地数量锐减，从而对农业乃至整个国民经济可持续发展造成的不利影响，在完全的市场条件下也未由责任者来负担。这样，城市土地的市场均衡量就必然大于社会最优量。

　　2.3土地供给的有限性带来的垄断，必然地会降低市地的配置效率。

　　土地的有限性必然地造成土地供给上一定程度的垄断，人们往往把土地当成保值和增值的手段，从而影响土地的高效配置和合理利用。例如日本战后城市化高速发展时期，对城市用地需求量也迅速增加，1980年，以“首都圈”为中心的城市地价为战前的9394倍。对此，日本一桥大学经济学教授野口悠纪雄认为，地价高涨的根本原因在于把土地作为“资产”来利用。将来卖掉土地时可以得到的收益影响到现在的价格，使现实地价上涨。这种机制把地价抬高，并不是作为资源配置合理的信号在发挥其功能。因此，地价高涨并没有带来土地的高度利用，反而造成土地的低度利用：把土地作为资产来保有，为确保随时变卖，往往以空地或低度利用形式来保有，造成土地有效供给减少，从而使地价进一步上涨。其结果是“市区区域内残存着大量农地，就连已经被住宅化的土地，实际的容积率也不到城市计划所规定的容积率的一半”。[5]日本的农地长期处于小规模和兼业化经营状态，也与人们把土地当成“增值手段”有关。

　　在1993年加强宏观调控以前，我国城市尤其是开发区中出现了疯狂的土地投机现象。这也说明，由于垄断的存在，仅靠市场机制难于实现土地资源的配置效率。

　　3市地资源配置中的政府缺陷与用地规模过度扩张

　　土地资源配置中市场失灵的存在，为政府对其进行干预提供了依据。政府既可在培育土地市场体系上发挥重要作用，也可在弥补市场缺陷（失灵）方面有较大作为。但我国的历史同样证明，政府在弥补市场缺陷（失灵）过程中常会出现失策，有时其损失甚至大于政府干预前市场缺陷所造成的损失。究其原因，除了土地管理工作和管理体制上存在的问题以外，还有一些内在经济学原理的客观作用。

　　3.1地区性外部性导致各城市土地供给量大于全社会最优配置要求

　　这里的“地区性外部性”是指土地利用不仅对土地经营主体来说具有外部性，而且对一个地区及地方政府来说也具有外部性，即农地合理利用、保护带来的生态效益、社会效益中有一大部分被周边地区乃至全社会所享有，而本地区并未到补偿。

　　在改革开放以前，高度集中的计划管理模式，决定了地方政府的行为能较好地与中央政府的政策目标保持一致，而且由于地方财政与中央财政实行“一灶吃饭”，在利益上也完全一致。改革以后，中央与地方实行“分灶吃饭”，于是地方政府的利益就具有相对独立性，即作为国家机关的一个特殊层次，地方政府具有既不同于土地经营主体，又不同于中央政府的利益追求。一般而言，中央政府从社会稳定的目的出发，追求农产量尤其是粮、棉等主要农产品的稳定，要求各地实现耕地数量动态平衡和质量稳步提高，土地经营者却往往只关心自己的经济收入，地方政府作为介于中央政府与土地经营者之间的特殊层次，具有双重性：一方面为了执行中央政府政策或上级政府的指令，采取各种手段和措施阻止耕地的浪费和破坏，以尽量完成指标；另一方面，又常常表现出地方经济“守护人”的身份，对某些非法占地亮绿灯，以“促进”城市建设和地方经济的发展。

　　3.2政府机构的“内在性”使市地供给量大于本地区资源最优配置要求量

　　我国城市土地属于国家所有，而国家则是无数个体的集合，不可能由这无数个体直接行使所有权限。在现实中，城市土地的所有权只能由其代理人——政府，或具体地说，处于决策地位的行政官员来实施。为了加强土地管理，就需要成立一个专门的机构。

　　美国经济学家查尔斯·沃尔夫[6]认为，一个政府机构刚建立时，都是为了实现一定的公共目标。但这一机构一旦成立，情况便会发生变化。作为一个独立的组织，政府机构和其他所有的组织一样，必须有自己的运行标准，用以指导、规制和评估机构及其人员的行为。同时，任何一个政府机构都有其自身的利益，他们追求的目标并不完全与公众的目标相一致。因此他们在制定运行标准时，往往以追求自身利益最大化为目标，而与机构成立之初的目的产生偏差。在之后的机构运行中，机构成员都按此标准行事，以获得奖励，而原有的组织目标反而逐渐被人所淡忘。

　　当然，市场组织也必须制定其内部标准，以保准日常工作的正常进行。但市场组织运行标准的制定受销售、税收和成本等的影响，标准是否合理要受到利润的检验。

　　但是，政府机构的产出常常是难于度量的，来自“消费者”的信号和反馈也是不足的，加上政府机构没有竞争对手，因此他们制定的运行标准经常会产生与原来设置该机构时所要求的公共职能不太相干的内在性。公众监督的存在，可以在一定程度上减少政府机构内部标准与公众目标的差距。但是，公众观察政府机构的行为是要付出成本的，公众不容易相当清楚地了解政府机构的行为。政府机构可以利用自己的信息优势，以牺牲公众利益为代价，来获取自己的好处，从而使资源配置处在某种低效率状态。

　　在我国现行的制度条件下，这种“内在性”常使市地供给量大于本地区资源最优配置要求。法人—代理理论[7]表明，当所有权与控制权分离时，代理人总是寻求在满足一定所有权益的条件下实现自我收益的最大化，而这一最大化往往与所有权益的最大化并不一致。由于代理的希望符合经济理性，又不违法，我们不能简单指责他不负责任，以权谋私。但这种利益的不一致，极可能造成所有者权益的损失。如果土地所有者充分维护其市场权益，必然会在其土地的市场供给中尽力利用其垄断地位，最大限度地寻租，以实现土地供给的最大利润。如图1所示，在这种情况下，即使是没有计划上限，土地所有者也会将土地供给量确定在Qm，因为此时的利润最高。但这一最高利润，并不代表土地所有权的实际控制者—政府，具体地说，是具有决策权的少数政府官员的最大利益。如果有关监督力量要求土地供给的市场利润不低于A0，那么，政府官员便很可能在满足这一条件的基础上，不去选择最大利润点Qm，而是Qa.作这一选择的动因，并非一定是腐败，而是有着政绩诱使、经济激励、减少控制成本的原因等。

　　改革开放以来，发展一直是硬道理，而创办多少开发区，建立多少合资企业，引进多少资金，创造多少产值，增加多少就业，不仅是发展的衡量指标，也是政府官员的考核指标。而政绩考核又直接影响着政府官员的去留升迁。既然扩大土地供给有利于上述指标的抬升，进而有助于政绩的表现，而土地供给的机会成本又只是国家认购限价的农产品收益，乱建开发区，越权批地，而忽略应得的土地供给垄断利润，也就在所难免了。经济激励并非指利用增加土地供给获取自我经济利益。当然，它包含有改善政府官员经济状况的因素，如单位奖金和福利水平的提高，住房及小轿车的更新换代。更大的经济激励，可能在于圆“为官一任，造福一方百姓，实现经济腾飞”的梦。只有增大土地供给，优惠土地开发，才能吸引投资，扩充经济总量。行使土地供给控制权，也需要成本与精力的投入。政府官员很可能觉得没有必要化力气来降低土地供给和交易成本，增大供给收益，因为目前的经营满足法人的最低利润的要求，进一步降低成本所需的管理投入太大。上述几种考虑均促使政府官员选择Qa，而不是Qo.[8]

　　3.3向未来延伸的外部性使市地供给量大于资源在时间上最优配置的要求

　　向未来延伸的外部性，是指现在经济活动中产生的一部分收益或成本要在未来才能表现出来，而当前无法享受或不必承担，这里以外部不经济性为例进行说明。如果耕地保护不力，城市建设过程中占用了大量耕地或导致了耕地质量下降，未来人或当代人在未来就会挨饿，或者付出其他重大代价。特别是当这些活动对当前无“害”或小害时，这种外部不经济性往往会被加剧。例如，人们在进行非农建设时，占用和浪费大量耕地后备资源，由于并不减少当前的耕地数量，对目前来说，其外部不经济性并不明显，但随着人口的增长，社会经济的发展，其造成的损失将逐步表现出来。在这种情况下，由于企业首先追逐的是当前利益最大化，消费者首先追求的是当前效用最大化，政府则因标榜政绩而竭力满足人们的这种需要。因此，这种外部性往往不会被政府所削弱，反而会被加剧。[9]

　　3.4政府机构设置的多层次性，造成政策执行过程中的较大偏差

　　出于管理上的需要，政府部门从中央到地方常设置多个级别。从理论上看，同一个机构的上下级之间具有共同的目标，机构内部下级服从上级的原则有利于各项政策的顺利推行，从而达到预期目标。但实际上，每一级别的机构都有各自相对独立的利益，因而其目标并不完全与上级的目标相一致，各项政策在执行过程中出现偏差是常见现象，设置的级别和层次越多，可能出现的偏差也越大。中央关于保护耕地的基本国策到了基层就大打折扣，城市和其他非农建设实际用地总量年年超过中央计划指标便是一个例证。

　　3.5政府成员工作的外部性，带来某些官员的机会主义行为

　　政府成员的工作具有很大的外部性，即当他对工作尽了最大努力时，他可能承担全部成本，而仅获得一部分资源配置带来的好处。例如，作为一名土管员，为了保护耕地、实现土地资源的优化配置，不仅要付出很大的劳动和精力，而且还要得罪违法用地者、其他管理机构及政府官员，有时甚至还有生命危险，但个人从资源优化配置中得到的利益是非常有限的。反之，他若采取机会主义行为时，他将得到由此带来的全部好处，而只承担很小一部分资源配置不佳而带来的损失。

　　4简短的结论和建议

　　在城市土地资源优化配置中，市场机制和政府机制都是不完善的。因此，所谓的“选择”往往只是“以哪种机制为主”的选择，而这种选择又与社会其他制度的供给情况密切相关。

　　考虑到城市土地的特性（如位置固定，供给缺乏弹性等），动用政府的数量调节机制可以解决市场价格机制所不能解决的问题。非瓦尔拉斯经济学家亦已证明行为人向市场发送的，已不再是只作为价格信号函数的观念需求和观念供给信号，而是同时作为价格信号和数量信号函数的有效需求和有效供给信号。

　　但是，同在市场经济中资源主要靠市场价格信号和价格调节配置相反，在计划经济中，资源却主要靠人为数量信号和数量调节配置。因此，我们担心在土地管理的微观领域过分地重视数量信号和数量调节机制会使得相关的行为人对市场的价格信号变得迟钝，从而不能实现十四大报告所提出的“通过价格杠杆和竞争机制的功能，把资源配置到较好的环节中去，并给企业以压力和动力，实现优胜劣汰”的目的。

　　因此，在市地资源配置中，我们建议以市场机制为主（或按十四大报告的提法“起基础性作用”）。在市场机制失灵的情况下，政府可以采用经济手段（如税收、补贴等）或其他手段（如计划、法律、行政等）加以弥补。

　　在需要发挥政府的功能时，以下几点建议对于弥补政府缺陷有一定作用。

　　第一，以法律形式规范政府机构的行为

　　由立法机构及其相关的专业委员会制定政府机构管理土地的行为宗旨和规范，规定各级政府及其相关的机构对土地资源管理的权利、责任和义务，确立政府管理土地的法律框架，在官员的任命上，任命机构与各部门的主要领导以及本部门上下级官员之间要签订合同书，表明未来一定时期内被任命官员的土地资源管理目标、计划、资金运作，以及相应任务完成的奖罚条例。这些合同应具有法律效力，这样可以方便公众代表机构对该部门主要领导以及上级对下级的监督和考核，促进政府官员任命和提升的公平竞争，有利于缩小和防止政府机构及其成员的目标偏离公众目标。

　　第二，加强对土地管理政策执行过程的预先分析

　　由于政府机制本身具有一定的缺陷，因此在制定一项政策时，不能只考虑政策目标实现后会产生什么结果，而必须充分考虑这项政策在实施过程中会产生哪些情况，以便对这项政策作出更全面的评价，同时也有利于事先采取一定的防范措施，以尽量减少损失。

　　另外，对某些为弥补市场不足而制定的政策，通过上述分析后，还可对市场不足与实施这项政策后的潜在不足进行全面比较，从而为机制的选择提供依据，以最大限度地实现土地资源的优化配置。

　　第三，建立政府官员选拔的竞争机制

　　与土地资源利用管理有关的某些职能，可以向社会开放，经过有关社区公众直接选举产生，或者经过代议机构推荐与相应的公务员考试选拔产生。这些职位不搞终身制，相关管理人员职务的任免由定期的公众选举或代议机构评审来重新确定。由于有众多竞争者对职位的竞争，将会形成相应的人才市场，促使他们相互监督和自我约束。这种人才市场将会对竞争者行为结果进行长期记录，使他们的机会主义行为迟早要受到落选惩罚的不利结果。这种人才市场的存在也将使竞争者的行为结果与努力程度具有一定的可比性，从而可以减少公众个人判断的不确定性影响，降低公众和代议机构对他们行为监督和政绩考核的成本，使政府管理土地的行为能最终受到公众意愿的约束。[10]

　　参考文献

　　[1]杨重光等，《中国土地使用制度改革10年》，北京：中国大地出版社，1996

　　[2]同上

　　[3]王光希主编，《中国地价》，北京：中国大地出版社，1996

　　[4]中共中央国务院，《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（1997）

　　[5][日]野口悠纪雄，《土地经济学》，北京：商务印书馆，1997

　　[6][美]查尔斯·沃尔夫，《市场或政府》，北京：中国发展出版社，1994

　　[7]Richard G Lipsey et al.Economics （10th Edition）。New York：Harper Collins，1993

　　[8]杜亚平，潘家华，“土地寻租中的‘法人—代理’问题”，《中国土地问题研究》（中国科学技术大学出版社，1998）

　　[9]戴星翼，《环境与发展经济学》，上海：立信会计出版社，1995

　　[10]陈安宁，“公共资源政府管理初论”，《资源科学》，1998.2

　　作者简介：钱文荣（1966-），男，浙江桐乡人，副教授，博士。主要从事土地经济与管理研究，曾主持或作为主要成员参加各类课题9项，发表学术论文20余篇，合作出版专著2部。

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　　*本研究受到浙江省哲学社会科学基金的资助。

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