专家谈司法改革:党政干部不能干预案件是最底线

来源:互联网新闻 时间:2020-05-02 10:04

专家解读新一轮司法改革

“去行政化、去地方化是很重要,但是还不够,在影响司法公正方面目前还存在另外一个问题,即司法的政治化。”

清华大学法学院教授张卫平和中国人民大学法学院教授陈卫东,是法学界权威专家,长期关注司法体制改革,多次参与中央政法委组织的司法体制改革方案的咨询和讨论,并提出过多项司法体制改革意见。

近日,《中国新闻周刊》采访了这两位学者,请他们阐释、解读十八届三中全会之后即将启动的新一轮司法体制改革背后的逻辑。

中国新闻周刊:为何司法体制改革已经成为当务之急?

张卫平:从十五大开始,依法治国已经成为我国的基本方略,十八大也是要继续推进法制建设,并且提出要用法制方式、法制思维来解决社会矛盾,因为现在社会发展当中最大的问题实际上还是社会稳定的问题。

社会稳定可以通过几个方面来解决,一是发展经济,二是要充分地解决纠纷。经济体制改革目的是发展经济,而法制则可以保证分配公正,维持社会的稳定。也就是说,一方面是把蛋糕做大,另一方面要把蛋糕分得更公平,同时要有一个能吸收不满、化解纠纷的一个机制。这就是法制必须解决的问题,而法制中很重要的就是司法。

但是,现在司法又远远不能满足整个社会现实和社会发展的需求。主要存在几方面的问题:司法腐败、司法不公、司法没有公信力、司法权威不高、司法效率低下,不能够充分吸收不满、化解纠纷。这些问题又都反映在司法体制上,所以就要有司法体制改革。

中国新闻周刊:去行政化和去地方化,是新一轮司法改革的突破口?

张卫平:目前,司法体制中的人事和财政是受地方控制的,这就必然导致地方的司法机关必须要受制于地方的权力,包括地方政府和地方党委。有了地方化的问题后,司法审判就很难做到独立,也就很难做到公正。

随之而来的另一个问题就是地方保护主义。司法不得不考虑地方的利益,这样一来市场的公平竞争就没有了,因为市场的流动性、商品的流动是一定要突破地方限制的,这样才能满足市场自由竞争的要求,而司法地方化就完全和这个定律悖行。

地方化问题的关键不在于执法不公,而在于执行难的问题无法得到根本解决。执行难其中一个原因就是地方化,执行不了。起诉难、再审难、执行难,已经是诉讼当中的三大问题,其中至少有两难是与地方法院密不可分。

至于司法的行政化,主要针对的是法院。行政化主要体现在审判委员会、请示汇报制度、庭长院长直接干预、上级法院对下级法院直接干预、各级法院按照行政运作的方式来处理、对待司法审判。每一个法官有相应的行政级别,行政级别高的、掌握权力的就可以对诉讼、对案件进行干预。行政化的危害性,在于违反了司法本身的运行规律。

在十八大之前,最高法院关于在取消请示汇报制度方面就已经拿出方案了,当时还让我专门就关于为什么要专门取消这个制度写了个东西。但现在的问题是有些院长庭长不愿意,因为这其中实际上是有利益的。

我提的建议是,我们要明确任何党政干部个人决不能对案件进行干预,这是最底线。而如果再往上走,各个党政机关都不能干预。对案件干预最普遍的是政法委,所以我就提出来,至少各级政法委不能干预。

审委会制度和请示汇报制度,主要是违反法律上的一些审理原则。审委会本身不是这个案件的主审人,不直接面对当事人,不直接面对双方当事人的陈述和辩论,又不能直接接触证据,所以这实际上是间接审理。再加上法院本身的行政化结构,决定了法院的权力实际上还是集中在院长、一把手手里。这种行政化就进一步导致审判委员会实际上是服从一把手的运作。

审委会由院长来提议召开,他说召开就召开。这种结构本身就决定了院长实际上是审判的主要控制者,这是主权力机构。从面对事实、认定事实的正当性、适用法律案件的正当性来讲,审委会实在是不合适的,那么就应该分步骤进行改革。

陈卫东:我们的司法改革到目前为止已经进行了两轮,应该说十八大开启的是第三轮的司法改革,主要围绕解决制衡司法不公的体制性、制度性原因来突破,试图在前两轮的基础上解决一些深层次的问题。其中主要涉及两方面的问题,一个是过去多年来我们国家司法和行政区划设置重合,人民法院和人民检察院的人财物都依赖地方,或者说受制于地方,从而导致司法的地方化。本来司法权是中央事权,不是地方事权,但是由于这样一种体制,使得司法部门成为了地方的法院、地方的检察院,服务于地方的大局,所以很难站在法律和事实的角度去依法公正地办理。

另外一点,我们的法院和检察院在行使审判权和检察权的过程中,权力的运行机制存在着严重的行政化倾向。这样的机制还导致了另外一个弊端,就是司法的无责任化。出现错案,没法追究,因为谁都负责,到最后谁都不去负责。这一次改革方案中提出推行主审法官责任制和主办检察官责任制,会很好地解决这两方面的问题。

中国新闻周刊:关于请示汇报制度,上级法院对下级法院到底有多大影响?

张卫平:他(上级法院)可以教你(下级法院)去做什么,期间还得向他汇报,这个请示汇报制度就这么来了。有了重大疑难案件,你得去请示汇报,然后按照他的批示来做。但有时也不请示,他来主动告诉你应该怎么做。

这就关系到法官责任的问题。法官责任的明确,是司法改革必须要解决的问题。为什么要请示汇报?就是想推脱自己的责任。我请示汇报以后我怎么判断?我就没有责任了。最后要追究我的责任,就说我请示汇报过了。上级则会说,我没有责任,因为案件是你具体审的呀。这就形成相互推诿。

中国新闻周刊:还有一个问题,就是法官的职业化问题,这也是司法改革中需要解决的。

张卫平:职业化指的是专业化,我们现在说司法不公,司法没有权威,和司法人员的素质有密切关系。司法人员业务素质不高,主要是没有走专业化、职业化的道路,没有职业化专业化的认识。很典型的一个现象是,各省自治区各级法院里,有许多院长都不是学法律出身的。在某个省里,至少一半以上的中级法院和基层法院的院长是在行政机关、党委机关轮换。也就是说,司法机关的人可以调出司法系统,在其他机关任职;同时,党政系统和政协、人大系统的人也都可以进入司法系统,比如县委副书记可以调换为中级法院院长。这个问题很大,因为他们对法律没有专业化的认识。而对于法官的遴选、罢免目前缺乏专门的程序,比如大量复转军人进法院,这个现象现在越来越严重。

法官素质不高的问题在于责任没有明确,没有通过严格的选拔和考试。很多人当法官,都是奔着官职去的。现在对于审判做得好的法官是怎么奖励的?是让他们不再做具体的审判,去当领导。这种奖励机制就是行政化导致的。反过来对照一下,让美国最高法院九个大法官不审案子,等于结束他们的职业生命。法官的生命在于审案。

中国新闻周刊:去行政化、去地方化是新一轮法院改革的主要内容,但显然并非司法改革的终点。从长远来看,改革应该着眼于什么目标?

陈卫东:“去两化”是很重要,但是还不够,在影响司法公正方面目前还存在另外一个问题,即司法的政治化。司法的功能到底是什么?是服务大局、维护稳定还是解决纠纷?我认为是后者,不是前者。司法就是解决社会上的纠纷,是人类社会设置的最后的一种解决纠纷的机制。司法裁判的结果对于整个国家经济建设的大局,对于社会稳定有着重要的作用,但不能说我们的司法就是以维护大局、维护社会稳定为唯一出发点。

我们要强调法律的效果,要在法律效果的基础上兼顾社会效果、政治效果,而不是要并取。过去一个时期我们司法机关提出了更多的一些口号、一些理念,实际上是偏离了司法的应有之义。要让司法回归到它本来的逻辑上的起点,就是解决纠纷,就是尊重司法的规律,在纠纷的解决过程中实现公正的司法。(记者/王全宝 实习生王诗艺对本文亦有贡献)

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